Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами местного самоуправления

Нормотворчество в муниципальных образованиях — это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления. Результатом муниципального (местного) нормотворчества является правовой документ — локальный нормативный акт, принятый муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства и имеющий социальную направленность, определенную сферу действия.

Муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества — это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально закрепляет определенные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Это — подготовка муниципальных правовых актов (ст. 46); вступление в силу муниципальных правовых актов (ст. 47); отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (ст. 48). Вместе с тем ФЗ от 6 октября 2003 г. не дает полного перечня стадий нормотворческого процесса в муниципальных образованиях.

В юридической литературе в последние годы публикуются различные модельные нормативные правовые акты, призванные содействовать нормотворческому процессу в муниципальном образовании. Например, Положение о правовых актах городского самоуправления г. Иркутска.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

Прогнозирование и планирование муниципального правового акта.

Инициирование муниципального правового акта.

Подготовка проекта муниципального правового акта.

4.  Рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие.

Подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта.

Контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.

Стадии инициирования муниципального правового акта предшествует прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности. Под прогнозированием в нормотворческой деятельности муниципального образования понимается основанная на применении научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития: а) муниципального образования; б) системы нормотворческих правовых актов муниципального образования и будущем ее состоянии.

Прогнозирование позволяет создавать объективное планирование нормотворческой деятельности в муниципальном образовании. Планирование дает возможность предусмотреть разработку проектов наиболее важных актов. Представительный орган с помощью своего аппарата составляет план разработки проектов и утверждает его. Разработка проекта нормотворческого правового акта возможна в виде подготовки нового нормативного правового акта; изменений и дополнений действующих актов; новой редакции (нового текста) действующего нормотворческого правового акта, улучшающего содержание ранее принятых норм.

Муниципальные нормативные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании. Основные из них названы в ФЗ от 6 октября 2003 г.:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

—     нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

—     правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Понятие юридической экспертизы муниципальных правовых актов можно охарактеризовать как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.

Принципы юридической экспертизы муниципальных правовых актов:

1) законность;

2) обязательность проведения;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов;

4) планомерность;

5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения;

6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов;

7) компетентность лиц, проводящих юридическую экспертизу;

8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами;

9) соблюдение требований юридической техники.

Институт юридической экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. В муниципальных образованиях создана постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе юридической экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:

анализ вида правового акта,

изучение целей и задач, предмета правового регулирования,

исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),

рассмотрение положений (норм) правового акта,

анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления и привести к правоприменительным ошибкам.

Необходимо также текущее и перспективное планирование юридической экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.

Приступая к работе над поступившим на экспертизу проектом муниципального правового акта, необходимо ответить на ряд вопросов:

- действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на муниципальном уровне, имеются ли отсылки к предполагаемому муниципальному правовому акту в законодательстве, уставе муниципального образования и отсутствуют ли действующие правовые акты, уже урегулировавшие данные правоотношения;

- входит ли решение данного вопроса в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного издавать муниципальный правовой акт, проект которого рассматривается;

- есть ли необходимость до принятия муниципального правового акта изучить результаты опроса общественного мнения и необходимые статистические данные;

- какие правовые цели преследуются изданием нового документа;

- какие действуют нормативные правовые акты федерального и регионального уровней по данному вопросу либо по аналогичным вопросам;

- какова практика применения имеющихся правовых актов по данному вопросу, в том числе и аналогичных муниципальных правовых актов других муниципальных образований;

- компетенцию каких должностных лиц затрагивают нормы муниципального правового акта и проведено ли согласование представленного проекта с этими должностными лицами;

- каковы возможные последствия действия будущего муниципального правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие;

- какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов необходимы для реализации положений муниципального правового акта, проект которого рассматривается, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам?

Для ответа на эти вопросы эксперт как минимум должен владеть системным, сравнительно-правовым и формально-юридическим научными методами.

Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений.

Правовая оценка представляет собой проверку соответствия положений проекта нормам Конституции, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования и другим муниципальным правовым актам большей юридической силы, принятым по данному вопросу, а также соответствия требованиям, предъявляемым к форме проекта муниципального правового акта и прилагаемым к нему документам, правилам юридической техники, закрепленным в соответствующих положениях, правилах и т.п. Здесь также применяется системный формально-юридический метод научных исследований.

В свою очередь, согласно ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" кроме Конституции Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Также важным этапом является проверка соответствия рассматриваемого проекта муниципального правового акта муниципальным правовым актам большей юридической силы.

Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает в качестве актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов – устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), из чего следует, что положения исследуемого проекта муниципального правового акта не должны противоречить уставу муниципального образования или решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), при выявлении противоречий они должны быть устранены еще в процессе подготовки данного акта либо должен быть поставлен вопрос о необходимости отклонения проекта муниципального правового акта, если выявленные противоречия устранить невозможно.

После установления отсутствия в проекте муниципального правового акта противоречий нормативным актам большей юридической силы или их устранения (при наличии) можно приступить к проверке соответствия исследуемого проекта требованиям юридической техники.

При подготовке проектов муниципальных правовых актов требования юридической техники связаны с выбором формы муниципального правового акта, наличием необходимых реквизитов, правильностью построения и оформления текста муниципального правового акта, грамотностью, ясностью языка проекта муниципального правового акта, однозначностью содержащихся в нем терминов и понятий.

Понятие методов конституционно-правового анализа нормативных правовых актов

  Конституционно-правовой анализ нормативных правовых актов  складывается из нескольких технологи­чески связанных этапов. Рекомендуется следующая последователь­ность работ:

прием документов на экспертизу;

предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;

сбор дополнительной информации;

исследование проекта (собственно юридическая экспертиза);

доработка проекта в ходе проведения экспертизы;

составление заключения по результатам экспертизы.

  На первоначальном этапе эксперт должен убедиться прежде
всего в полноте представленных на экспертизу документов.

Для проведения юридической экспертизы представляются:

текст проекта нормативно-правового акта;

пояснительная записка к проекту;

финансово-экономическое обоснование проекта (когда оно не­обходимо);

заключения независимой экспертизы, если таковая проводилась;

листы согласования;

таблица разногласий.

Если документ разработан во исполнение поручения, то пред­ставляются документы, указывающие на данный факт.

Могут направляться и другие документы, обосновывающие и поясняющие положения нормативно-правового акта, включая справки, обзоры и т. д.

Проект нормативного правового акта направляется в юридичес­кое подразделение как в машинописном, так и в электронном виде.

В юридическую службу проект нормативно-правового акта с со­провождающими его документами направляет письмом руководи­тель головного подразделения-разработчика.

 В случае, когда проект нормативно-правового акта подлежит правовой экспертизе в Минюсте России, он направляется со всеми сопровождающими его документами письмом за подписью замес­тителя руководителя федерального органа исполнительной власти.

В сопроводительном письме указываются сведения об основа­ниях разработки проекта нормативно-правового акта, о результатах его согласования. В обязательном порядке содержится также ин­формация о дате размещения проекта нормативно-правового акта на сайте в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность — в тех случаях, когда такая экспертиза обя­зательна. К письму прилагаются поступившие заключения незави­симых экспертов.

Распространены случаи, когда проекты нормативно-правового акта направляются в юридическую службу для проведения экс­пертизы письмом за подписью заместителя руководителя подраз­деления-разработчика. Подобная практика неверна, она снимает ответственность с первого руководителя за качество подготовлен­ного проекта нормативно-правового акта, подрывает принцип еди­ноначалия. Поэтому в правилах подготовки нормативно-правовых актов, утверждаемых в органе, должна содержаться запись, что направление проекта нормативно-правового акта в юридическую службу для экспертизы осуществляется только первым руководи­телем. В ином случае юридическая служба возвращает материалы подразделению-разработчику. Такая норма, в частности, содержит­ся в правилах подготовки нормативно-правовых актов в централь­ном аппарате М ВД России.

Эксперт должен убедиться также в проработке представленного нормативного правового акта в соответствующих органах и подраз­делениях, т.е. в наличии виз (согласований) их руководителей.

Порой в представленных материалах отсутствуют письма о со­гласовании либо в листах согласования, прилагаемых к представ­ленному на экспертизу проекту, содержатся устаревшие визы (на­пример, когда от первой даты визирования до последней прошел период времени шесть месяцев и более). В таком случае проект подлежит перевизированию.

По результатам изучения полноты представленных документов принимается одно из следующих решений:

приступить к дальнейшему содержательному анализу проекта нормативного правового акта;

запросить у разработчиков дополнительные (недостающие) сведения либо провести соответствующие дополнительные согла­сования;

3) возвратить разработчикам представленные документы с обоснованием причин (например, отсутствие необходимых со­гласований).

Перевизирование осуществляется также в случае, когда проект акта был завизирован, но с замечаниями, и данные замечания были учтены головным исполнителем проекта при его доработке. Кро­ме того, если в проект нормативного правового акта в процессе его доработки были внесены изменения, затрагивающие компетенцию других подразделений, в которых уже было осуществлено визиро­вание, то проект в новой редакции также подлежит перевизирова­нию в этих подразделениях.

После того как эксперт убедился в полноте представленных документов, он приступает к изучению представленного проекта. Речь идет о том, чтобы составить комплексное (целостное) пред­ставление о сфере и предмете правового регулирования, целях про­екта нормативно-правового акта, юридических приемах, которые использованы для достижения этих целей.

На этой стадии эксперт должен получить ответы на три основ­ных вопроса:

наличие юридических и фактических оснований для приня­тия нормативного правового акта;

обоснованность и определенность предмета правового регу­лирования;

правосубъектность органа (должностного лица) принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Предметом особого рассмотрения на данной стадии должен стать вопрос о правосубъектности органа (должностного лица), который будет принимать (издавать) нормативный правовой акт. Иногда предлагаемые акты выходят за пределы полномочий соот­ветствующего органа (должностного лица).

Ошибочный выбор вида проекта нормативного правового акта зачастую связан с неверной оценкой разработчиками соразмернос­ти уровня правового регулирования преследуемым в проекте целям. Исходя из специфики и масштабности общественных отношений, регламентируемых проектом, лицу, производящему юридическую экспертизу, необходимо определить, должны ли указанные обще­ственные отношения регулироваться, например, постановлением Правительства Российской Федерации либо достаточно принятия по данному вопросу межведомственного или даже ведомственного нормативного правового акта.

Но порой ведомственным или межведомственным прика­зом предлагается урегулировать те вопросы, которые входят в компетенцию Правительства Российской Федерации или даже тре­буют принятия закона.

При возникновении сомнений юрист более тщательно должен изучить соответствие содержания предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих правосубъектность органа (долж­ностного лица).

В ходе изучения документов должен быть сделан вывод об обос­нованности и необходимости принятия (издания) нормативного правового акта.

У органа (подразделения), выступающего с инициативой при­нятия соответствующего нормативно-правового акта, должны быть основания для разработки проекта. Такие основания могут содер­жаться в федеральных законах, указах и распоряжениях Президен­та Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Пра­вительства Российской Федерации, решениях межведомственных координационных совещаний, нормативных актах федеральных органов власти, поручениях руководителей указанных органов. Содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.

В случае, если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетен­ции инициатора проекта, определяемой его уставными документа­ми (положением, уставом).

Лицу, проводящему юридическую экспертизу, следует уяснить соот­ветствие существа предлагаемого содержания проекта акта тем це­лям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания. В этой связи необходимо изучить содержание, специ­фику и масштабы деятельности, на регулирование которой направ­лен проект нормативно-правового акта, определить наличие в нем положений, реализация которых может повлечь негативные пос­ледствия социального, экономического, политического, правового, криминологического и иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции. Выявив такие положения, следует оце­нить возможность внесения в проект нормативного правового акта изменений, направленных на устранение либо нейтрализацию ука­занных негативных последствий, при последующей его доработки.

В ходе предварительного изучения проекта эксперт должен так­же убедиться в том, что по предмету регулирования отсутствуют аналогичные нормативные правовые акты. Иногда на экспертизу представляется проект, предназначенный для урегулирования уже урегулированных вопросов. И, к сожалению, такие «недоразуме­ния» возникают не только на уровне ведомственного нормотвор­чества. Это еще раз свидетельствует о слабой профессиональной подготовке разработчиков.

Определяя необходимость издания проекта нормативного пра­вового акта, следует учитывать, что нет необходимости объявления установлений законодательных или иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, являющихся нормативными право­выми актами прямого действия. При необходимости разрабатыва­ются нормативно-правовые акты о мерах по реализации содержа­щихся в них предписаний.

Оценив юридическую и социальную обоснованность проекта нормативного правового акта, эксперт принимает одно из следу­ющих решений:

продолжить изучение проекта нормативного правового акта;

возвратить проект нормативного правового акта разработчику (ввиду отсутствия компетенции на принятие (издание) по причине его ненужности и т. д.).

  Сбор дополнительной информации по вопросам, связанным с принятием (изданием) нормативного акта, — необходимая часть конституционно-правового анализа нормативных правовых актов. Информационные процессы пронизывают и предыдущие, и последующие стадии юридической экспертизы. Вместе с тем во многих случаях возникает потребность именно в целенаправ­ленном сборе правовой информации, в получении консультаций по предмету правового регулирования. Такая потребность информаци­онной работы особенно осязаема для сложных проектов нормативных правовых актов, а также в случаях, когда для овладения предметом эк­спертизы требуются дополнительные специальные познания.

Эксперт должен располагать сведениями о действующих норма­тивных правовых актах, регламентирующих вопросы, содержащи­еся в проекте, о полноте урегулированности проблемы, составля­ющей предмет данного проекта, о наличии пробелов в правовом регулировании соответствующих общественных отношений либо, наоборот, об избыточности правовых норм.

Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения, внесен­ные в него ранее).

После того как эксперт «овладел темой», эксперт при­ступает   к  детальному  анализу  основного  предмета  правовой  экспертизы — текста проекта нормативного правового акта. Это самая сложная и ответственная часть юридической экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нор­мативного правового акта на предмет законности и обоснованнос­ти содержащихся в нем нормативных правовых предписаний:

соответствие наименования и содержания проекта нормативно­го правового акта;

соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

соответствие проекта международным обязательствам Российс­кой Федерации;

соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содер­жащихся в проекте, между собой;

дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

полнота предмета правового регулирования;

логическая завершенность текста, его системность;

юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приос­танавливают их действие;

полнота и обоснованность учета мнения независимых экспер­тов, если таковая экспертиза проводилась;

Прежде всего следует определить, содержит ли представленный проект нормы, противоречащие положениям Конституции Россий­ской Федерации, общепризнанным принципам и нормам междуна­родного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нор­мативным правовым актам Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации, ведомственным правовым актам.

Отдельному анализу проект должен быть подвергнут на соот­ветствие судебным решениям (Конституционного Суда Россий­ской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Вы­сшего Арбитражного Суда Российской Федерации), принятым по предмету правового регулирования.

В случае установления противоречий с актами высшей юриди­ческой силы следует не только констатировать данный факт, но и изложить, в чем заключается выявленное противоречие, указать, какому конкретно положению противоречат предложенные про­ектом нормы.

Определяя соотношение положений проекта с нормами законо­дательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предпола­гает согласованность между различными его отраслями. Поэтому нормативные предписания должны быть согласованы между все­ми актами, регулирующими сходные общественные отношения. Значит, любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательс­тва в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутри самого проекта.

При изучении проекта следует обратить внимание на его назва­ние. Нужно оценить, насколько категории, используемые в назва­нии проекта, являются предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предла­гаемого проекта. Название проекта нормативного правового акта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его со­держанию, не выходить за пределы его правового регулирования.

Отдельной оценке подлежит логика текста проекта, завершен­ность, последовательность и взаимосвязанность отдельных его нор­мативных правовых предписаний, истинность суждений и выводов.

Представленный проект нормативного правового акта исследу­ется также относительно следующих вопросов:

полнота учета заключений независимых экспертов;

наличие в проекте положений, способствующих коррупцион­ным проявлениям;

наличие оснований для последующей государственной регис­трации ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России.

  По результатам исследования проекта нормативного правово­го акта эксперт принимает одно из следующих решений:

согласовать проект нормативного правового акта в представ­ленной редакции;

предложить разработчикам доработать проект нормативного правового акта непосредственно в юридическом подразделении;

возвратить проект в подразделение, являющееся его головным разработчиком, для доработки без составления заключения;

по результатам юридической экспертизы подготовить мотивиро­ванное заключение.

При согласии эксперта с представленной редакцией проекта нормативного правового акта им ставится подпись на каждом листе текста с оборотной стороны либо проставляется штамп соответс­твующей формы (например, в Правовом департаменте МВД Рос­сии такой штамп является именным). После этого проект представ­ляется по инстанции руководителю юридического подразделения для согласования (визирования).

Завершающим этапом юридической экспертизы проекта норма­тивного правового акта является подготовка заключения юридической экспертизы. Заключение отражает результаты проведенного иссле­дования.

В заключении юридической экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствуют нормы законопроекта, каким конкретным нормам они противоречат и в чем заключается это несоответствие.

В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении юридической экспертизы должны содержаться рекомен­дации по их устранению.

Если в ходе юридической экспертизы установлено, что в связи с при­нятием (изданием) проекта нормативного правового акта могут возникнуть коллизии в сфере его правового регулирования, в за­ключении юридической экспертизы необходимо указать, какие конк­ретно акты подлежат признанию утратившими силу (неприменяемыми), какого рода изменения необходимо внести в действующее законодательство.