ТЕМА. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ.
ВОПРОС 1.ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ. СУБЪЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ.
Антикоррупционная экспертиза является одним из видов правовой экспертной деятельности, в ходе которой при изучении нормативного правового акта (его проекта) каждая его норма анализируется на предмет наличия в нем коррупциогенного фактора, правового пробела, коллизии (противоречия) иным положениям данного документа или несоответствия другому нормативному правовому акту, закону. Ее целью является устранение предпосылок для коррупционного поведения в виде коррупциогенных факторов, что является исключением дефектов правовой нормы или заложенной правовой формулы. По своей сути, устранение коррупциогенных факторов из правовых норм, направлено на повышение эффективности правового регулирования, обеспечение законности и единства правового пространства.
Антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность уполномоченных субъектов по проверке нормативных предписаний действующего законодательства Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов, обеспечения законности и правопорядка.
Понятие «антикоррупционная экспертиза» в российском законодательстве не определяется, однако в научной литературе этому вопросу уделяется много внимания.
Авторы комментария к Федеральному закону об антикоррупционной экспертизе считают, что антикоррупционная экспертиза — это деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и (или) проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов.
По мнению А. В. Ермаковой, антикоррупционная экспертиза — это профессиональный анализ и оценка нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов с точки зрения наличия в них механизмов правового регулирования, способных вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей, с целью выработки рекомендаций по устранению указанных механизмов или нейтрализации их действия.
Ю. М. Ланцевич определяет антикоррупционную экспертизу как осуществляемую специально уполномоченными органами, организациями, институтами гражданского общества и гражданами деятельность, состоящую из проведения исследований нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и дачи заключений, отражающих выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и способы их устранения.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — это исследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое компетентным в сфере противодействия коррупции субъектом в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения, в результате которого выносится мотивированное заключение.
Предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.
Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект.
Объект антикоррупционной экспертизы может быть общим (для всех субъектов) и специальным (только для специально указанных в Законе об антикоррупционной экспертизе субъектов).
Основания и порядок проведения антикоррупционной экспертизы предусмотрены Федеральным законом № 172-ФЗ. Экспертизе подлежат как проекты нормативных правовых актов, так и сами нормативные правовые акты (ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ). При этом, проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов не исключает обязанности провести и экспертизу уже принятых нормативных правовых актов.
Правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов:
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов к одной из основных мер профилактики коррупции (ч. 2 ст. 6)
- Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (ч. 1 ст. 1)
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Ведомственные нормативные правовые акты:
- Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» установлена обязательная форма заключения, которую заполняет независимый эксперт по итогам проведенной антикоррупционной экспертизы.
- Федеральными органами исполнительной власти, судебными органами, иными органами и организациями, региональными и муниципальными органами власти приняты собственные порядки (методики) проведения антикоррупционной экспертизы
Виды антикоррупционной экспертизы.
Видовая классификация антикоррупционной экспертизы производится по определенным критериям, что позволяет ориентироваться в многообразии понятий или (и) объектов.
По предмету антикоррупционную экспертизу можно классифицировать на экспертизу нормативных правовых актов и экспертизу проектов нормативных правовых актов. В свою очередь, предмет антикоррупционной экспертизы может быть дифференцирован по видам нормативных правовых актов.
По субъектному составу антикоррупционную экспертизу можно дифференцировать на проводимую государственными и муниципальными органами и организациями; проводимую независимыми экспертами и неаккредитованными институтамигражданского общества и гражданами. Последние две также иногда называют независимой (общественной).
По организации и, как следствие, степени возможного воздействия на разработчиков проектов нормативных документов антикоррупционная экспертиза делится на независимую и ведомственную.
По организации проведения можно говорить об антикоррупционной экспертизе как стадии правовой экспертизы (т. е. она проводится в ходе правовой экспертизы) и самостоятельном действии, проводимом органами прокуратуры или уполномоченными субъектами при мониторинге применения правовых актов.
Практическое значение имеет классификация антикоррупционной экспертизы по степени коррупциогенности, поскольку она позволяет уделить повышенное внимание организации проведения экспертизы. Так, проведенные исследования показывают, что наиболее коррупциогенными являются области, регулирующие правоотношения в сферах бюджетного и природоохранного законодательства, соблюдения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также законодательства о лицензировании.
По привлечению специалистов из других областей знания антикоррупционную экспертизу можно разделить на комплексную и обычную. Комплексная антикоррупционная экспертиза проводится с привлечением специалистов. В производстве комплексной экспертизы участвуют эксперты различных специальностей или узких специализаций. Обычная экспертиза проводится без привлечения специалистов.
После проведения антикоррупционной экспертизы разработчиком проекта нормативного правового акта и составления заключения с рекомендациями о его изменении (доработке) проект нормативного правового акта может быть изменен разработчиком и повторно направлен на антикоррупционную экспертизу (правовую экспертизу). В таком случае антикоррупционную экспертизу следует считать повторной. Таким образом, антикоррупционная экспертиза по последовательности ее проведения разделяется на первичную и повторную.
По объему проводимого экспертного исследованияантикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов правовых актов, например, в Минобороны России можно разделить:
на полную — направленную на устранение всех коррупциогенных факторов, указанных в Методике, а также иных выявленных коррупциогенных факторов, не включенных в нее;
неполную — направленную на устранение какого-то одного или нескольких коррупциогенных факторов, не исчерпывающих их перечня, установленного действующей Методикой (к такой экспертизе можно отнести юридико-лингвистическую экспертизу нормативных правовых актов и проектов правовых актов).
Наибольшее практическое значение имеет дихотомическое деление по степени обязательности на обязательную и инициативную. В проведении обязательной антикоррупционной экспертизы участвуют контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, в том числе его территориальные подразделения) и разработчики нормативных правовых актов (федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, т. е. субъекты, наделенные полномочиями по разработке проектов нормативных правовых актов и их принятию). Инициативную антикоррупционную экспертизу проводят юридические и физические лица: независимые эксперты, институты гражданского общества (общественные организации) и граждане, которые не обладают статусом независимых экспертов.
Субъекты антикоррупционной экспертизы. Органы, осуществляющие антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.
Субъектами антикоррупционной экспертизы являются органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы и организации, на которые возложено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, институты гражданского общества и граждане, которые могут ее проводить в инициативном порядке.
В Законе об антикоррупционной экспертизе (ст. 3) перечислены следующие субъекты, обязанные проводить антикоррупционную экспертизу:
- прокуратура РФ;
- федеральные органы исполнительной власти;
- иные государственные органы и организации, полномочные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления.
В инициативном порядке антикоррупционную экспертизу проводят независимые эксперты, институты гражданского общества (общественные организации) и граждане, которые не обладают статусом независимых экспертов.
При необходимости субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, могут привлекать специалистов, которые по результатам готовят предложения; данные предложения могут быть включены в итоговое заключение.
Следует отметить, что Законом об антикоррупционной экспертизе и принятыми в соответствии с ним федеральными законами специалисты не упомянуты в качестве самостоятельных субъектов антикоррупционной экспертизы. В случае их привлечения они содействуют проведению антикоррупционной экспертизы, поскольку обладают специальными знаниями и профессиональной компетенцией в определенной области знаний.
В качестве специалистов могут быть привлечены экономисты, лингвисты, финансисты и специалисты иного профиля, по результатам проведенной работы они готовят свои предложения (в том числе и заключения, составленные в произвольной форме), которые могут быть учтены экспертом при подготовке заключения по результатам антикоррупционной экспертизы.
Органы прокуратуры Российской Федерации проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
– прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
– государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
– социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Не отнесено к полномочиям органов прокуратуры Российской Федерации проведение антикоррупционной экспертизы федеральных законов (законопроектов), нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (их проектов), международных и межгосударственных договоров (их проектов).
Прокуратуры субъектов РФ проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации.
Прокуратуры районов и городов проводят проверку нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальные органы) проводят антикоррупционную экспертизу:
– проектов федеральных законов(проектов поправок Правительства Российской Федерации к ним), проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями,
– при проведении их правовой экспертизы;
– нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер – при их государственной регистрации;
– уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
– нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Территориальные подразделения Минюста России проводят антикоррупционную экспертизу:
- нормативных правовых актов субъектов РФ;
- уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
Органы, организации, их должностные лица (разработчики)проводят антикоррупционную экспертизу принятых (принимаемых) ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
В случае обнаружения органами и организациями в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти относятся к субъектам, обязанным проводить антикоррупционную экспертизу, поскольку они наделены нормотворческой компетенцией. Согласно Закону об антикоррупционной экспертизе (п. 3 ч. 1 ст. 3) порядок проведения экспертизы устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, но методика ее проведения едина для всех субъектов.
К иным федеральным органам (организациям), наделенным правом нормотворчества, относятся Федеральное собрание РФ и правительство РФ, ЦБ РФ и ЦИК РФ, а также внебюджетные фонды Российской Федерации.
Вопросы антикоррупционной экспертизы отражены в регламентных актах палат Федерального собрания РФ и правительства РФ.
ЦБ РФ вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным федеральными законами к его ведению. Они носят подзаконный характер и, следовательно, не должны противоречить предписаниям законодательных актов РФ.
Банк России проводит антикоррупционную экспертизу принимаемых им нормативных правовых актов.
ЦИК РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения указанного федерального закона, обязательные для исполнения.
Институт независимой антикоррупционной экспертизыобразуют нормы ст. 6 Закона о коррупции и ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе, а также ряд норм постановлений правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти, законов и подзаконных актов субъектов РФ. Участие независимых экспертов в экспертизе направлено на превенцию принятия коррупциогенных нормативных правовых актов и привлечение широких слоев населения к реализации антикоррупционной политики.
Независимые эксперты, так же как и неаккредитованные институты гражданского общества, не ограничены в выборе предмета антикоррупционной экспертизы (за исключением нормативных правовых актов и их проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).
К субъектам, организующим проведение экспертизы, прежде всего относятся следующие.
1. Президент РФ, который определяет политику по противодействию коррупции и осуществляет свои полномочия через Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции .
Основными задачами Совета являются:
подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Как уже было отмечено ранее, проведение антикоррупционной экспертизы является одним из средств (мероприятий) по противодействию коррупции, которое находится на постоянном контроле у Президента РФ.
В юридической литературе отмечается, что Президент РФ лично осуществляет антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, поступивших ему для подписания и для обнародования. При обнаружении коррупциогенных факторов в этих актах он вправе их отклонить.
2. Федеральное Собрание РФ участвует в определении и реализации политики, во-первых, разрабатывая и принимая соответствующие законы; во-вторых, обеспечивая соответствие законопроектов законодательству об антикоррупционной экспертизе. Как отмечается в юридической литературе, "вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) относятся к вспомогательной, юридической и организационной деятельности Федерального Собрания".
3. Правительство РФ определяет функции федеральных органов исполнительной власти по проведению антикоррупционной экспертизы и порядок ее проведения, в том числе иными субъектами. При необходимости субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, могут привлекать специалистов, которые по результатам готовят предложения; данные предложения могут быть включены в итоговое заключение. Следует отметить, что Законом об антикоррупционной экспертизе и принятыми в соответствии с ним федеральными законами специалисты не упомянуты в качестве самостоятельных субъектов антикоррупционной экспертизы.
2.ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ.
Законом установлены принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
1.Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Данный принцип предполагает необходимость обеспечения разработчиками проектов нормативных правовых актов возможности проведения антикоррупционной экспертизы. Обращает на себя внимание тот факт, что в данном случае речь не идет об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов. С одной стороны, это согласуется с превентивной функцией экспертизы; с другой стороны, содержание антикоррупционной экспертизы прямо указывает на объект проверки, включающий помимо проектов действующие нормативные правовые акты.
Однако по смыслу статьи 3 Закона об антикоррупционной экспертизе соответствующая проверка действующих правовых актов должна проводиться при осуществлении мониторинга их применения. В свою очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов является обязанностью любого правотворческого органа и неотъемлемой частью правотворческой деятельности в целом.
2.Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Этот принцип предполагает выяснение связей нормативных правовых актов между собой по формуле «основной – дополнительный», а также по формуле «совместного регулирования». Эксперты должны проанализировать и оценить не только проект нормативного правового акта, но и те изменения, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство в связи с принятием данного акта. Кроме того, эксперт использует анализ правоприменительной практики исследуемой сферы правоотношений.
3.Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Обоснованность — это подкрепленность доказательствами. Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы включает в себя наличие совокупности аргументов, доводов, подтверждающих тщательный анализ существующих социальных потребностей в нормативном правовом акте, прогнозирование последствий принимаемых решений, предупреждение побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования.
Объективность - действительное, независимое от воли и сознания человека существование мира, предметов, их свойств и отношений. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы заключается в беспристрастности, непредвзятости и независимости в проведении исследования. Объективность предполагает, что эксперт должен учитывать все факторы, имеющие значение при проведении исследования, а также использовать рекомендованные современной наукой, нормативными правовыми актами и экспертной практикой методики.
Проверяемость - возможность проверки высказываний посредством сопоставления с эмпирическими данными. Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов означает, что все подвергнутые анализу нормы с выявленными в них коррупциогенными факторами подтверждены конкретными проверяемыми аргументами, в том числе и ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые общественные отношения.
4. Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу.
Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является залогом ее качества. Очевидно, что только субъект, владеющий необходимыми знаниями, приемами и определенным опытом сможет профессионально оценить нормативный правовой акт или его проект на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, а также предложить варианты устранения (снижения) коррупционных рисков при реализации, установленных нормативным правовым актом правил поведения. Несоответствие уровня компетентности эксперта степени сложности экспертизы может привести к ошибочному заключению через заблуждение. Принцип компетентности направлен на предупреждение таких ошибок.
5.Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Указанный принцип основан на статье 13 Конвенции ООН против коррупции, в которой отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». Сотрудничество означает взаимодействие, обмен информацией, взаимопомощь, согласованную деятельность в определенной сфере. Сотрудничество может проявляться в форме взаимодействия или в форме координации. Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы – важнейшее требование и условие ее эффективности в обеспечении реализации антикоррупционной политики государства
ВОПРОС 3. ОСНОВАНИЯ И СТАДИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ.
С практической точки зрения важным является вопрос о механизме проведения антикоррупционной экспертизы. В специальной литературе имеются разные мнения по данному вопросу. Прежде всего это касается понимания этого механизма как процедуры или процесса. Согласимся с позицией А.М. Цирина, который считает, что "экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, производство экспертизы, исследование заключения, оценка результатов экспертизы и т.д."
Следует иметь в виду, что процессуально-процедурный механизм проведения антикоррупционной экспертизы состоит из двух последовательных алгоритмов - организационного и собственного содержательного (проведение экспертизы).
Системный подход к проведению антикоррупционной экспертизы будет достигнут тогда, когда будет задействован "тройной фильтр" проверки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, состоящий из трех элементов:
обязательная экспертиза уполномоченных субъектов (прокуратур, органов юстиции, разработчиков проектов нормативных правовых актов);
инициативная экспертиза неаккредитованных институтов гражданского общества, задействованных в проведении общественной экспертизы (Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ и др.);
экспертиза, проводимая независимыми экспертами.
Организационные мероприятия, направленные на реализацию уполномоченными субъектами полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, можно разделить на три стадии (этапа).
Первая (предварительная) стадия:
издание в органе необходимых организационно-распорядительных документов, которыми определяется механизм проведения антикоррупционной экспертизы и назначаются конкретные работники, ответственные за ее проведение;
проведение межведомственных совещаний с руководителями правотворческих органов в целях координации деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы всеми субъектами, в ней задействованными; налаживание взаимодействия с независимыми экспертами.
Вторая (основная) стадия:
проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; подготовка заключения, принятие решения о внесении акта прокурорского реагирования (протест, требование) на выявленные в результате экспертизы коррупциогенные факторы и их оформление; направление заключения или внесение акта прокурорского реагирования и контроль за его исполнением;
внутриведомственная и вневедомственная (органами прокуратуры) проверка исполнения законодательства об антикоррупционной экспертизе субъектами, обязанными ее проводить.
Третья (завершающая) стадия:
сбор, накопление и систематизация данных, характеризующих эффективность антикоррупционной экспертизы (мониторинг правоприменения нормативных правовых актов), их анализ и обобщение;
разработка предложений (при наличии оснований) в целях корректировки дальнейшей работы по реализации намеченных мероприятий (внесение дополнений в планы работ, обсуждение выявленных проблем на оперативном совещании или коллегии и т.д.);
подготовка необходимой отчетности и представление ее в вышестоящие органы. В ходе антикоррупционной экспертизы можно регламентировать последовательность совершаемых действий.
Так, используется следующее структурирование стадий (этапов) процесса проведения антикоррупционной экспертизы
1. Подготовительная стадия, предусматривающая:
сбор информации; выбор нормативного акта;
анализ социальных (экономических отношений), которые регулируются выбранным нормативным актом.
2. Стадия проведения экспертизы, включающая:
функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);
определение дискреционных полномочий;
определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольных процедур, требования предоставить информацию и т.п.); сравнительный анализ указанных в предыдущем пункте полномочий в отношении нескольких законов;
заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала; подготовка текста заключения экспертизы (описательная часть и таблицы). Вполне очевидно, что этот вариант может быть и далее детализирован для создания регламента проведения антикоррупционной экспертизы. Подобный регламент целесообразно разработать каждому уполномоченному на проведение экспертизы субъекту.
Под основаниями проведения антикоррупционной экспертизы понимаются обстоятельства, имеющие значение юридических фактов, связанные с назначением, проведением и реализацией подготовленных предложений.
К основаниям проведения экспертизы относятся:
разработка проекта нормативного правового акта;
выявление коррупционных практик на основе действующего нормативного правового акта, обнаруженных в ходе мониторинга правоприменения; поступление информации от независимых экспертов и институтов гражданского общества о наличии коррупциогенных факторов в действующем нормативном правовом акте;
принятие решения уполномоченным должностным лицом о проведении сплошной проверки действующих нормативных правовых актов в определенной сфере на наличие коррупциогенных факторов;
поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюст России.
Назначение антикоррупционной экспертизы является основанием для ее проведения, она включает в себя как организационные мероприятия, так и собственно ее проведение по определенной методике.
Схематично порядок проведения антикоррупционной экспертизы предусматривает следующую последовательность:
первичная экспертиза проводится разработчиками проектов нормативных правовых актов, которые обязаны их размещать на своем официальном сайте для проведения инициативной экспертизы независимыми экспертами и неаккредитованными институтами гражданского общества и гражданами; после принятия нормативных правовых актов разработчики (федеральные органы государственной власти, органы местного самоуправления) направляют их на государственную регистрацию в Минюст России или его территориальные подразделения, которые осуществляют последующую экспертизу.
После вступления нормативных правовых актов в силу такие акты проходят обязательную антикоррупционную экспертизу в органах прокуратуры. В такой последовательности рассмотрим организационно-правовой механизм проведения экспертизы различными субъектами.
ВОПРОС 4. КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ.
Коррупциогенные нормы содержат коррупциогенные факторы , т.е. такие дефекты нормы, которые способствуют или могут способствовать коррупционным проявлениям , в том числе создавать условия для их формальной легитимности.
Под коррупциогенными факторами понимаются источник, причина коррупционного проявления, в том числе коррупционного правонарушения. Правовая норма обладает признаком коррупциогенности, т.е. потенциальной возможности коррупционного поведения, в то время как реальная причина (коррупциогенный фактор) связана с волевой сферой поведения человека.
В литературе иногда речь идет о проявлениях коррупциогенности, под которыми понимаются положения, при определенных условиях свидетельствующие об уже совершенных коррупционных преступлениях и (или) способствующие проявлению коррупциогенных факторов.
И.А. Захарова понимает под коррупциогенным фактором положения нормативных правовых актов (их проектов), принятых с нарушениями правил юридической техники. Такой фактор представляет собой дефект правовой нормы, заключающийся в ее неспособности четко и строго определять рамки деяний субъектов, а значит, отвечать потребностям правового регулирования. По ее мнению, причинами появления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов являются нарушения как нормативно не закрепленных правил юридической техники, так и некоторых установленных действующим законодательством норм, регулирующих правотворчество.
Коррупциогенная норма порождает или может породить коррупционные правонарушения.
Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах (т.е. коррупциогенных норм) возможно в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение законности.
Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов устанавливает две группы типовых коррупциогенных факторов.
К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
- широта дискреционных полномочий;
- определение компетенции по формуле "вправе";
- выборочное изменение объема прав;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
- отсутствие или неполнота административных процедур;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Вторая группа — это факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
- юридико-лингвистическая неопределенность.
Анализ правоприменительной практики показывает, что наиболее типичными коррупциогенными факторами являются:
- широта дискреционных полномочий;
- определение компетенции по формуле "вправе";
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
- отсутствие или неполнота административных процедур.
Методология и методика экспертизы нормативно-правовых актов на наличие коррупциогенных факторов зависит от того, какой фактор призвана выявить экспертиза.
Одним из элементов процедуры выявления коррупциогенных факторов является установление фактов использования маркеров коррупциогенных факторов в виде слов «либо», «или», словосочетаний «не более», «не менее», формулировок «не позднее», «в течении». При наличии указанных маркеров проводиться оценка возможности устранения коррупциогенных факторов.
При проведении экспертизы НПА на наличие коррупциогенных факторов используются методы оценки:
ВОПРОС 5. УЧАСТИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ) В ПРОВЕДЕНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ.
Антикоррупционная экспертиза в обязательном порядке проводится федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (Минюстом России) в порядке и согласно Методике, которые определены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы в Минюсте России определен Приказом Минюста России от 8 сентября 2011 г. N 310 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России".
Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу разработанных федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов.
Предметом экспертизы в данном случае являются проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, официальные отзывы и заключения на проекты федеральных законов, поправки к ним, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
Антикоррупционная экспертиза проводится в следующие сроки:
проектов приказов Минюста России, нуждающихся в государственной регистрации, проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ - в срок не более 10 рабочих дней;
проектов нормативных правовых актов в случае выявления в них коррупциогенных факторов - в срок не более двух рабочих дней.
В случае разработки указанных документов самостоятельно Минюстом России их проекты размещаются на официальном сайте Минюста России. Результаты независимой экспертизы на коррупциогенность учитываются при доработке документов. В данном случае речь идет именно об учете всех поступивших заключений независимых экспертов, а не об учете сделанных в них выводов.
Организация проведения антикоррупционной экспертизы в территориальных органах Минюста России определена Приказом Минюста России от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований".
Территориальные органы Минюста России для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ проводят антикоррупционную экспертизу всех поступивших региональных актов: нормативных правовых актов субъектов РФ - в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ;
уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) - в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России.
При необходимости этот срок может быть продлен руководством Министерства, но не более чем на месяц.
При выявлении в проекте нормативного правового акта субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов территориальные органы Минюста России направляют заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направляют также в органы прокуратуры.
В рамках проводимой работы Минюстом России большое внимание уделяется вопросам координации деятельности по противодействию коррупции с органами государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время территориальными органами Минюста России проводится работа по заключению специальных соглашений в этой области, предусматривающих:
направление территориальными органами юстиции копий заключений по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ в орган государственной власти, издавший акт, и органы прокуратуры для принятия соответствующих мер;
совместное обсуждение проблемных вопросов применения федерального антикоррупционного законодательства при оценке законности нормативных правовых актов субъектов РФ;
обмен информацией о результатах правовой и антикоррупционной экспертиз, пробелах регионального законодательства и мерах, принятых по их устранению;
осуществление сверок по экспертным заключениям о несоответствии нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству.
В случае выявления коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте, представленном на государственную регистрацию, Минюст России или его территориальное подразделение отказывает в регистрации такого акта и возвращает его издавшему их органу с указанием коррупциогенного фактора. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет копию этого документа в Минюст России.
ВОПРОС 6. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРОВЕДЕНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ.
С принятием Закона об антикоррупционной экспертизе на органы прокуратуры было возложено новое направление деятельности - проведение антикоррупционной экспертизы, эффективность которой обусловлена рядом обстоятельств, в том числе полномочиями, которыми органы прокуратуры наделены. В частности, важным является вопрос о применении актов прокурорского реагирования по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.
По результатам антикоррупционной экспертизы в случае выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов органами прокуратуры могут быть использованы следующие средства прокурорского реагирования: внесение в нормотворческий орган требования прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы:
направление в суд заявления о признании недействующим нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы;
направление в суд заявления о внесении изменений в нормативный правовой акт в целях исключения из него коррупциогенных факторов.
Закон об антикоррупционной экспертизе наделяет прокурора правом на обращение в суд. Следует акцентировать внимание на том, что ч. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе и п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре указывают на альтернативные возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд.
Принесение протеста применяется в тех случаях, когда нормативный правовой акт содержит, помимо коррупциогенных факторов, и противоречащие закону нормы. Результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на соответствие законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) в случае признания такого нормативного правового акта незаконным и выявления в нем коррупциогенных факторов должны оформляться одним актом прокурорского реагирования – протестом.
Данное обстоятельство обусловлено неоднозначностью действующей Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которой к числу коррупциогенных факторов отнесен такой, как "принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов". Принятие нормативного правового акта, не входящего в компетенцию нормотворческого органа, делает такой акт изначально незаконным, что влечет необходимость прокурорского реагирования в форме принесения протеста.
На противоречащий закону правовой акт приносится протест, либо прокурор имеет право обратиться в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону. Протест приносится прокурором или его заместителем в письменном виде в орган или должностному лицу, издавшему правовой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Таким образом, протест приносится только на незаконный правовой акт. В рассматриваемом случае нормативный правовой акт, принятый с нарушением компетенции, таковым и является. Следовательно, выявление фактора "принятие нормативного правового акта за пределами компетенции" не имеет логических правовых оснований, поскольку противоречит сущности коррупциогенного фактора. Наличие указанного фактора свидетельствует о незаконности нормативного правового акта в целом, что влечет необходимость применения средств прокурорского реагирования для его отмены или изменения.
Коррупциогенный фактор содержит дефект правовой нормы, позволяющий при применении нормативного правового акта породить коррупционные проявления. В то же время коррупциогенный нормативный правовой акт является формально законным, что не должно влечь применения органами прокуратуры такого средства прокурорского реагирования, как принесение протеста. Не случайно принесение протеста не указано в таком качестве в Законе об антикоррупционной экспертизе.
Комментариев нет:
Отправить комментарий