Понятие методов конституционно-правового анализа нормативных правовых актов

  Конституционно-правовой анализ нормативных правовых актов  складывается из нескольких технологи­чески связанных этапов. Рекомендуется следующая последователь­ность работ:

прием документов на экспертизу;

предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;

сбор дополнительной информации;

исследование проекта (собственно юридическая экспертиза);

доработка проекта в ходе проведения экспертизы;

составление заключения по результатам экспертизы.

  На первоначальном этапе эксперт должен убедиться прежде
всего в полноте представленных на экспертизу документов.

Для проведения юридической экспертизы представляются:

текст проекта нормативно-правового акта;

пояснительная записка к проекту;

финансово-экономическое обоснование проекта (когда оно не­обходимо);

заключения независимой экспертизы, если таковая проводилась;

листы согласования;

таблица разногласий.

Если документ разработан во исполнение поручения, то пред­ставляются документы, указывающие на данный факт.

Могут направляться и другие документы, обосновывающие и поясняющие положения нормативно-правового акта, включая справки, обзоры и т. д.

Проект нормативного правового акта направляется в юридичес­кое подразделение как в машинописном, так и в электронном виде.

В юридическую службу проект нормативно-правового акта с со­провождающими его документами направляет письмом руководи­тель головного подразделения-разработчика.

 В случае, когда проект нормативно-правового акта подлежит правовой экспертизе в Минюсте России, он направляется со всеми сопровождающими его документами письмом за подписью замес­тителя руководителя федерального органа исполнительной власти.

В сопроводительном письме указываются сведения об основа­ниях разработки проекта нормативно-правового акта, о результатах его согласования. В обязательном порядке содержится также ин­формация о дате размещения проекта нормативно-правового акта на сайте в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность — в тех случаях, когда такая экспертиза обя­зательна. К письму прилагаются поступившие заключения незави­симых экспертов.

Распространены случаи, когда проекты нормативно-правового акта направляются в юридическую службу для проведения экс­пертизы письмом за подписью заместителя руководителя подраз­деления-разработчика. Подобная практика неверна, она снимает ответственность с первого руководителя за качество подготовлен­ного проекта нормативно-правового акта, подрывает принцип еди­ноначалия. Поэтому в правилах подготовки нормативно-правовых актов, утверждаемых в органе, должна содержаться запись, что направление проекта нормативно-правового акта в юридическую службу для экспертизы осуществляется только первым руководи­телем. В ином случае юридическая служба возвращает материалы подразделению-разработчику. Такая норма, в частности, содержит­ся в правилах подготовки нормативно-правовых актов в централь­ном аппарате М ВД России.

Эксперт должен убедиться также в проработке представленного нормативного правового акта в соответствующих органах и подраз­делениях, т.е. в наличии виз (согласований) их руководителей.

Порой в представленных материалах отсутствуют письма о со­гласовании либо в листах согласования, прилагаемых к представ­ленному на экспертизу проекту, содержатся устаревшие визы (на­пример, когда от первой даты визирования до последней прошел период времени шесть месяцев и более). В таком случае проект подлежит перевизированию.

По результатам изучения полноты представленных документов принимается одно из следующих решений:

приступить к дальнейшему содержательному анализу проекта нормативного правового акта;

запросить у разработчиков дополнительные (недостающие) сведения либо провести соответствующие дополнительные согла­сования;

3) возвратить разработчикам представленные документы с обоснованием причин (например, отсутствие необходимых со­гласований).

Перевизирование осуществляется также в случае, когда проект акта был завизирован, но с замечаниями, и данные замечания были учтены головным исполнителем проекта при его доработке. Кро­ме того, если в проект нормативного правового акта в процессе его доработки были внесены изменения, затрагивающие компетенцию других подразделений, в которых уже было осуществлено визиро­вание, то проект в новой редакции также подлежит перевизирова­нию в этих подразделениях.

После того как эксперт убедился в полноте представленных документов, он приступает к изучению представленного проекта. Речь идет о том, чтобы составить комплексное (целостное) пред­ставление о сфере и предмете правового регулирования, целях про­екта нормативно-правового акта, юридических приемах, которые использованы для достижения этих целей.

На этой стадии эксперт должен получить ответы на три основ­ных вопроса:

наличие юридических и фактических оснований для приня­тия нормативного правового акта;

обоснованность и определенность предмета правового регу­лирования;

правосубъектность органа (должностного лица) принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Предметом особого рассмотрения на данной стадии должен стать вопрос о правосубъектности органа (должностного лица), который будет принимать (издавать) нормативный правовой акт. Иногда предлагаемые акты выходят за пределы полномочий соот­ветствующего органа (должностного лица).

Ошибочный выбор вида проекта нормативного правового акта зачастую связан с неверной оценкой разработчиками соразмернос­ти уровня правового регулирования преследуемым в проекте целям. Исходя из специфики и масштабности общественных отношений, регламентируемых проектом, лицу, производящему юридическую экспертизу, необходимо определить, должны ли указанные обще­ственные отношения регулироваться, например, постановлением Правительства Российской Федерации либо достаточно принятия по данному вопросу межведомственного или даже ведомственного нормативного правового акта.

Но порой ведомственным или межведомственным прика­зом предлагается урегулировать те вопросы, которые входят в компетенцию Правительства Российской Федерации или даже тре­буют принятия закона.

При возникновении сомнений юрист более тщательно должен изучить соответствие содержания предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих правосубъектность органа (долж­ностного лица).

В ходе изучения документов должен быть сделан вывод об обос­нованности и необходимости принятия (издания) нормативного правового акта.

У органа (подразделения), выступающего с инициативой при­нятия соответствующего нормативно-правового акта, должны быть основания для разработки проекта. Такие основания могут содер­жаться в федеральных законах, указах и распоряжениях Президен­та Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Пра­вительства Российской Федерации, решениях межведомственных координационных совещаний, нормативных актах федеральных органов власти, поручениях руководителей указанных органов. Содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.

В случае, если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетен­ции инициатора проекта, определяемой его уставными документа­ми (положением, уставом).

Лицу, проводящему юридическую экспертизу, следует уяснить соот­ветствие существа предлагаемого содержания проекта акта тем це­лям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания. В этой связи необходимо изучить содержание, специ­фику и масштабы деятельности, на регулирование которой направ­лен проект нормативно-правового акта, определить наличие в нем положений, реализация которых может повлечь негативные пос­ледствия социального, экономического, политического, правового, криминологического и иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции. Выявив такие положения, следует оце­нить возможность внесения в проект нормативного правового акта изменений, направленных на устранение либо нейтрализацию ука­занных негативных последствий, при последующей его доработки.

В ходе предварительного изучения проекта эксперт должен так­же убедиться в том, что по предмету регулирования отсутствуют аналогичные нормативные правовые акты. Иногда на экспертизу представляется проект, предназначенный для урегулирования уже урегулированных вопросов. И, к сожалению, такие «недоразуме­ния» возникают не только на уровне ведомственного нормотвор­чества. Это еще раз свидетельствует о слабой профессиональной подготовке разработчиков.

Определяя необходимость издания проекта нормативного пра­вового акта, следует учитывать, что нет необходимости объявления установлений законодательных или иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, являющихся нормативными право­выми актами прямого действия. При необходимости разрабатыва­ются нормативно-правовые акты о мерах по реализации содержа­щихся в них предписаний.

Оценив юридическую и социальную обоснованность проекта нормативного правового акта, эксперт принимает одно из следу­ющих решений:

продолжить изучение проекта нормативного правового акта;

возвратить проект нормативного правового акта разработчику (ввиду отсутствия компетенции на принятие (издание) по причине его ненужности и т. д.).

  Сбор дополнительной информации по вопросам, связанным с принятием (изданием) нормативного акта, — необходимая часть конституционно-правового анализа нормативных правовых актов. Информационные процессы пронизывают и предыдущие, и последующие стадии юридической экспертизы. Вместе с тем во многих случаях возникает потребность именно в целенаправ­ленном сборе правовой информации, в получении консультаций по предмету правового регулирования. Такая потребность информаци­онной работы особенно осязаема для сложных проектов нормативных правовых актов, а также в случаях, когда для овладения предметом эк­спертизы требуются дополнительные специальные познания.

Эксперт должен располагать сведениями о действующих норма­тивных правовых актах, регламентирующих вопросы, содержащи­еся в проекте, о полноте урегулированности проблемы, составля­ющей предмет данного проекта, о наличии пробелов в правовом регулировании соответствующих общественных отношений либо, наоборот, об избыточности правовых норм.

Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения, внесен­ные в него ранее).

После того как эксперт «овладел темой», эксперт при­ступает   к  детальному  анализу  основного  предмета  правовой  экспертизы — текста проекта нормативного правового акта. Это самая сложная и ответственная часть юридической экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нор­мативного правового акта на предмет законности и обоснованнос­ти содержащихся в нем нормативных правовых предписаний:

соответствие наименования и содержания проекта нормативно­го правового акта;

соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

соответствие проекта международным обязательствам Российс­кой Федерации;

соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содер­жащихся в проекте, между собой;

дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

полнота предмета правового регулирования;

логическая завершенность текста, его системность;

юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приос­танавливают их действие;

полнота и обоснованность учета мнения независимых экспер­тов, если таковая экспертиза проводилась;

Прежде всего следует определить, содержит ли представленный проект нормы, противоречащие положениям Конституции Россий­ской Федерации, общепризнанным принципам и нормам междуна­родного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нор­мативным правовым актам Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации, ведомственным правовым актам.

Отдельному анализу проект должен быть подвергнут на соот­ветствие судебным решениям (Конституционного Суда Россий­ской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Вы­сшего Арбитражного Суда Российской Федерации), принятым по предмету правового регулирования.

В случае установления противоречий с актами высшей юриди­ческой силы следует не только констатировать данный факт, но и изложить, в чем заключается выявленное противоречие, указать, какому конкретно положению противоречат предложенные про­ектом нормы.

Определяя соотношение положений проекта с нормами законо­дательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предпола­гает согласованность между различными его отраслями. Поэтому нормативные предписания должны быть согласованы между все­ми актами, регулирующими сходные общественные отношения. Значит, любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательс­тва в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутри самого проекта.

При изучении проекта следует обратить внимание на его назва­ние. Нужно оценить, насколько категории, используемые в назва­нии проекта, являются предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предла­гаемого проекта. Название проекта нормативного правового акта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его со­держанию, не выходить за пределы его правового регулирования.

Отдельной оценке подлежит логика текста проекта, завершен­ность, последовательность и взаимосвязанность отдельных его нор­мативных правовых предписаний, истинность суждений и выводов.

Представленный проект нормативного правового акта исследу­ется также относительно следующих вопросов:

полнота учета заключений независимых экспертов;

наличие в проекте положений, способствующих коррупцион­ным проявлениям;

наличие оснований для последующей государственной регис­трации ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России.

  По результатам исследования проекта нормативного правово­го акта эксперт принимает одно из следующих решений:

согласовать проект нормативного правового акта в представ­ленной редакции;

предложить разработчикам доработать проект нормативного правового акта непосредственно в юридическом подразделении;

возвратить проект в подразделение, являющееся его головным разработчиком, для доработки без составления заключения;

по результатам юридической экспертизы подготовить мотивиро­ванное заключение.

При согласии эксперта с представленной редакцией проекта нормативного правового акта им ставится подпись на каждом листе текста с оборотной стороны либо проставляется штамп соответс­твующей формы (например, в Правовом департаменте МВД Рос­сии такой штамп является именным). После этого проект представ­ляется по инстанции руководителю юридического подразделения для согласования (визирования).

Завершающим этапом юридической экспертизы проекта норма­тивного правового акта является подготовка заключения юридической экспертизы. Заключение отражает результаты проведенного иссле­дования.

В заключении юридической экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствуют нормы законопроекта, каким конкретным нормам они противоречат и в чем заключается это несоответствие.

В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении юридической экспертизы должны содержаться рекомен­дации по их устранению.

Если в ходе юридической экспертизы установлено, что в связи с при­нятием (изданием) проекта нормативного правового акта могут возникнуть коллизии в сфере его правового регулирования, в за­ключении юридической экспертизы необходимо указать, какие конк­ретно акты подлежат признанию утратившими силу (неприменяемыми), какого рода изменения необходимо внести в действующее законодательство.