Темы практических и семинарских занятий

Тема 1. Юридическая экспертиза нормативного акта: понятие, предмет, виды, субъекты (2 ч)

1.       Понятие и виды нормативных правовых актов.

2.       Понятие н виды правовой экспертизы: официальная, неофициальная экспертизы. Общественная (независимая) экспертиза.

3.       Понятие, система и виды субъектов юридической экспертизы нормативных правовых актов.

4.       Объекты юридической экспертизы нормативных правовых актов.

Тема 2. Принципы, содержание и правовые последствия юридической экспертизы нормативных актов (4 ч)

Занятие 1

1.       Принципы юридической экспертизы нормативных правовых актов.

2.       Понятие методов конституционно-правового анализа нормативных правовых актов. 

Занятие 2

1.       Проведение юридической экспертизы органами юстиции.

2.       Проведение юридической экспертизы органами прокуратуры.

3.       Результаты юридической экспертизы: понятие, виды, общая характеристика. 

Тема 3. Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых федеральными органами государственной власти Российской Федерации (2ч)

1.       Экспертиза законов Российской Федерации.

2.       Экспертиза подзаконных нормативных-правовых актов Российской Федерации.

Тема 4. Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (2ч)

1.       Экспертиза конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации.

2.       Экспертиза законов субъектов Российской Федерации.

3.       Экспертиза подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Тема 5. Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами местного самоуправления (2ч)

1.       Правовое регулирование экспертизы правовых актов муниципальных образований.

2.       Процесс принятия и учета правовых актов муниципальных образований.

3.       Особенности юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Тема 6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (4 ч)

Занятие 1

1.       Цель, предмет и субъекты антикоррупционной экспертизы.

2.       Методика проведения антикоррупционной экспертизы.

Занятие 2

1.       Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

2.       Проведение оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Коррупциогенныефакторы.

Понятие методов конституционно-правового анализа нормативных правовых актов

  Конституционно-правовой анализ нормативных правовых актов  складывается из нескольких технологи­чески связанных этапов. Рекомендуется следующая последователь­ность работ:

прием документов на экспертизу;

предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;

сбор дополнительной информации;

исследование проекта (собственно юридическая экспертиза);

доработка проекта в ходе проведения экспертизы;

составление заключения по результатам экспертизы.

  На первоначальном этапе эксперт должен убедиться прежде
всего в полноте представленных на экспертизу документов.

Для проведения юридической экспертизы представляются:

текст проекта нормативно-правового акта;

пояснительная записка к проекту;

финансово-экономическое обоснование проекта (когда оно не­обходимо);

заключения независимой экспертизы, если таковая проводилась;

листы согласования;

таблица разногласий.

Если документ разработан во исполнение поручения, то пред­ставляются документы, указывающие на данный факт.

Могут направляться и другие документы, обосновывающие и поясняющие положения нормативно-правового акта, включая справки, обзоры и т. д.

Проект нормативного правового акта направляется в юридичес­кое подразделение как в машинописном, так и в электронном виде.

В юридическую службу проект нормативно-правового акта с со­провождающими его документами направляет письмом руководи­тель головного подразделения-разработчика.

 В случае, когда проект нормативно-правового акта подлежит правовой экспертизе в Минюсте России, он направляется со всеми сопровождающими его документами письмом за подписью замес­тителя руководителя федерального органа исполнительной власти.

В сопроводительном письме указываются сведения об основа­ниях разработки проекта нормативно-правового акта, о результатах его согласования. В обязательном порядке содержится также ин­формация о дате размещения проекта нормативно-правового акта на сайте в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность — в тех случаях, когда такая экспертиза обя­зательна. К письму прилагаются поступившие заключения незави­симых экспертов.

Распространены случаи, когда проекты нормативно-правового акта направляются в юридическую службу для проведения экс­пертизы письмом за подписью заместителя руководителя подраз­деления-разработчика. Подобная практика неверна, она снимает ответственность с первого руководителя за качество подготовлен­ного проекта нормативно-правового акта, подрывает принцип еди­ноначалия. Поэтому в правилах подготовки нормативно-правовых актов, утверждаемых в органе, должна содержаться запись, что направление проекта нормативно-правового акта в юридическую службу для экспертизы осуществляется только первым руководи­телем. В ином случае юридическая служба возвращает материалы подразделению-разработчику. Такая норма, в частности, содержит­ся в правилах подготовки нормативно-правовых актов в централь­ном аппарате М ВД России.

Эксперт должен убедиться также в проработке представленного нормативного правового акта в соответствующих органах и подраз­делениях, т.е. в наличии виз (согласований) их руководителей.

Порой в представленных материалах отсутствуют письма о со­гласовании либо в листах согласования, прилагаемых к представ­ленному на экспертизу проекту, содержатся устаревшие визы (на­пример, когда от первой даты визирования до последней прошел период времени шесть месяцев и более). В таком случае проект подлежит перевизированию.

По результатам изучения полноты представленных документов принимается одно из следующих решений:

приступить к дальнейшему содержательному анализу проекта нормативного правового акта;

запросить у разработчиков дополнительные (недостающие) сведения либо провести соответствующие дополнительные согла­сования;

3) возвратить разработчикам представленные документы с обоснованием причин (например, отсутствие необходимых со­гласований).

Перевизирование осуществляется также в случае, когда проект акта был завизирован, но с замечаниями, и данные замечания были учтены головным исполнителем проекта при его доработке. Кро­ме того, если в проект нормативного правового акта в процессе его доработки были внесены изменения, затрагивающие компетенцию других подразделений, в которых уже было осуществлено визиро­вание, то проект в новой редакции также подлежит перевизирова­нию в этих подразделениях.

После того как эксперт убедился в полноте представленных документов, он приступает к изучению представленного проекта. Речь идет о том, чтобы составить комплексное (целостное) пред­ставление о сфере и предмете правового регулирования, целях про­екта нормативно-правового акта, юридических приемах, которые использованы для достижения этих целей.

На этой стадии эксперт должен получить ответы на три основ­ных вопроса:

наличие юридических и фактических оснований для приня­тия нормативного правового акта;

обоснованность и определенность предмета правового регу­лирования;

правосубъектность органа (должностного лица) принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Предметом особого рассмотрения на данной стадии должен стать вопрос о правосубъектности органа (должностного лица), который будет принимать (издавать) нормативный правовой акт. Иногда предлагаемые акты выходят за пределы полномочий соот­ветствующего органа (должностного лица).

Ошибочный выбор вида проекта нормативного правового акта зачастую связан с неверной оценкой разработчиками соразмернос­ти уровня правового регулирования преследуемым в проекте целям. Исходя из специфики и масштабности общественных отношений, регламентируемых проектом, лицу, производящему юридическую экспертизу, необходимо определить, должны ли указанные обще­ственные отношения регулироваться, например, постановлением Правительства Российской Федерации либо достаточно принятия по данному вопросу межведомственного или даже ведомственного нормативного правового акта.

Но порой ведомственным или межведомственным прика­зом предлагается урегулировать те вопросы, которые входят в компетенцию Правительства Российской Федерации или даже тре­буют принятия закона.

При возникновении сомнений юрист более тщательно должен изучить соответствие содержания предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих правосубъектность органа (долж­ностного лица).

В ходе изучения документов должен быть сделан вывод об обос­нованности и необходимости принятия (издания) нормативного правового акта.

У органа (подразделения), выступающего с инициативой при­нятия соответствующего нормативно-правового акта, должны быть основания для разработки проекта. Такие основания могут содер­жаться в федеральных законах, указах и распоряжениях Президен­та Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Пра­вительства Российской Федерации, решениях межведомственных координационных совещаний, нормативных актах федеральных органов власти, поручениях руководителей указанных органов. Содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.

В случае, если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетен­ции инициатора проекта, определяемой его уставными документа­ми (положением, уставом).

Лицу, проводящему юридическую экспертизу, следует уяснить соот­ветствие существа предлагаемого содержания проекта акта тем це­лям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания. В этой связи необходимо изучить содержание, специ­фику и масштабы деятельности, на регулирование которой направ­лен проект нормативно-правового акта, определить наличие в нем положений, реализация которых может повлечь негативные пос­ледствия социального, экономического, политического, правового, криминологического и иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции. Выявив такие положения, следует оце­нить возможность внесения в проект нормативного правового акта изменений, направленных на устранение либо нейтрализацию ука­занных негативных последствий, при последующей его доработки.

В ходе предварительного изучения проекта эксперт должен так­же убедиться в том, что по предмету регулирования отсутствуют аналогичные нормативные правовые акты. Иногда на экспертизу представляется проект, предназначенный для урегулирования уже урегулированных вопросов. И, к сожалению, такие «недоразуме­ния» возникают не только на уровне ведомственного нормотвор­чества. Это еще раз свидетельствует о слабой профессиональной подготовке разработчиков.

Определяя необходимость издания проекта нормативного пра­вового акта, следует учитывать, что нет необходимости объявления установлений законодательных или иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, являющихся нормативными право­выми актами прямого действия. При необходимости разрабатыва­ются нормативно-правовые акты о мерах по реализации содержа­щихся в них предписаний.

Оценив юридическую и социальную обоснованность проекта нормативного правового акта, эксперт принимает одно из следу­ющих решений:

продолжить изучение проекта нормативного правового акта;

возвратить проект нормативного правового акта разработчику (ввиду отсутствия компетенции на принятие (издание) по причине его ненужности и т. д.).

  Сбор дополнительной информации по вопросам, связанным с принятием (изданием) нормативного акта, — необходимая часть конституционно-правового анализа нормативных правовых актов. Информационные процессы пронизывают и предыдущие, и последующие стадии юридической экспертизы. Вместе с тем во многих случаях возникает потребность именно в целенаправ­ленном сборе правовой информации, в получении консультаций по предмету правового регулирования. Такая потребность информаци­онной работы особенно осязаема для сложных проектов нормативных правовых актов, а также в случаях, когда для овладения предметом эк­спертизы требуются дополнительные специальные познания.

Эксперт должен располагать сведениями о действующих норма­тивных правовых актах, регламентирующих вопросы, содержащи­еся в проекте, о полноте урегулированности проблемы, составля­ющей предмет данного проекта, о наличии пробелов в правовом регулировании соответствующих общественных отношений либо, наоборот, об избыточности правовых норм.

Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения, внесен­ные в него ранее).

После того как эксперт «овладел темой», эксперт при­ступает   к  детальному  анализу  основного  предмета  правовой  экспертизы — текста проекта нормативного правового акта. Это самая сложная и ответственная часть юридической экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нор­мативного правового акта на предмет законности и обоснованнос­ти содержащихся в нем нормативных правовых предписаний:

соответствие наименования и содержания проекта нормативно­го правового акта;

соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

соответствие проекта международным обязательствам Российс­кой Федерации;

соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содер­жащихся в проекте, между собой;

дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

полнота предмета правового регулирования;

логическая завершенность текста, его системность;

юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приос­танавливают их действие;

полнота и обоснованность учета мнения независимых экспер­тов, если таковая экспертиза проводилась;

Прежде всего следует определить, содержит ли представленный проект нормы, противоречащие положениям Конституции Россий­ской Федерации, общепризнанным принципам и нормам междуна­родного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нор­мативным правовым актам Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации, ведомственным правовым актам.

Отдельному анализу проект должен быть подвергнут на соот­ветствие судебным решениям (Конституционного Суда Россий­ской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Вы­сшего Арбитражного Суда Российской Федерации), принятым по предмету правового регулирования.

В случае установления противоречий с актами высшей юриди­ческой силы следует не только констатировать данный факт, но и изложить, в чем заключается выявленное противоречие, указать, какому конкретно положению противоречат предложенные про­ектом нормы.

Определяя соотношение положений проекта с нормами законо­дательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предпола­гает согласованность между различными его отраслями. Поэтому нормативные предписания должны быть согласованы между все­ми актами, регулирующими сходные общественные отношения. Значит, любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательс­тва в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутри самого проекта.

При изучении проекта следует обратить внимание на его назва­ние. Нужно оценить, насколько категории, используемые в назва­нии проекта, являются предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предла­гаемого проекта. Название проекта нормативного правового акта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его со­держанию, не выходить за пределы его правового регулирования.

Отдельной оценке подлежит логика текста проекта, завершен­ность, последовательность и взаимосвязанность отдельных его нор­мативных правовых предписаний, истинность суждений и выводов.

Представленный проект нормативного правового акта исследу­ется также относительно следующих вопросов:

полнота учета заключений независимых экспертов;

наличие в проекте положений, способствующих коррупцион­ным проявлениям;

наличие оснований для последующей государственной регис­трации ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России.

  По результатам исследования проекта нормативного правово­го акта эксперт принимает одно из следующих решений:

согласовать проект нормативного правового акта в представ­ленной редакции;

предложить разработчикам доработать проект нормативного правового акта непосредственно в юридическом подразделении;

возвратить проект в подразделение, являющееся его головным разработчиком, для доработки без составления заключения;

по результатам юридической экспертизы подготовить мотивиро­ванное заключение.

При согласии эксперта с представленной редакцией проекта нормативного правового акта им ставится подпись на каждом листе текста с оборотной стороны либо проставляется штамп соответс­твующей формы (например, в Правовом департаменте МВД Рос­сии такой штамп является именным). После этого проект представ­ляется по инстанции руководителю юридического подразделения для согласования (визирования).

Завершающим этапом юридической экспертизы проекта норма­тивного правового акта является подготовка заключения юридической экспертизы. Заключение отражает результаты проведенного иссле­дования.

В заключении юридической экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствуют нормы законопроекта, каким конкретным нормам они противоречат и в чем заключается это несоответствие.

В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении юридической экспертизы должны содержаться рекомен­дации по их устранению.

Если в ходе юридической экспертизы установлено, что в связи с при­нятием (изданием) проекта нормативного правового акта могут возникнуть коллизии в сфере его правового регулирования, в за­ключении юридической экспертизы необходимо указать, какие конк­ретно акты подлежат признанию утратившими силу (неприменяемыми), какого рода изменения необходимо внести в действующее законодательство.