Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами местного самоуправления

Нормотворчество в муниципальных образованиях — это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления. Результатом муниципального (местного) нормотворчества является правовой документ — локальный нормативный акт, принятый муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства и имеющий социальную направленность, определенную сферу действия.

Муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества — это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально закрепляет определенные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Это — подготовка муниципальных правовых актов (ст. 46); вступление в силу муниципальных правовых актов (ст. 47); отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (ст. 48). Вместе с тем ФЗ от 6 октября 2003 г. не дает полного перечня стадий нормотворческого процесса в муниципальных образованиях.

В юридической литературе в последние годы публикуются различные модельные нормативные правовые акты, призванные содействовать нормотворческому процессу в муниципальном образовании. Например, Положение о правовых актах городского самоуправления г. Иркутска.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

Прогнозирование и планирование муниципального правового акта.

Инициирование муниципального правового акта.

Подготовка проекта муниципального правового акта.

4.  Рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие.

Подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта.

Контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.

Стадии инициирования муниципального правового акта предшествует прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности. Под прогнозированием в нормотворческой деятельности муниципального образования понимается основанная на применении научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития: а) муниципального образования; б) системы нормотворческих правовых актов муниципального образования и будущем ее состоянии.

Прогнозирование позволяет создавать объективное планирование нормотворческой деятельности в муниципальном образовании. Планирование дает возможность предусмотреть разработку проектов наиболее важных актов. Представительный орган с помощью своего аппарата составляет план разработки проектов и утверждает его. Разработка проекта нормотворческого правового акта возможна в виде подготовки нового нормативного правового акта; изменений и дополнений действующих актов; новой редакции (нового текста) действующего нормотворческого правового акта, улучшающего содержание ранее принятых норм.

Муниципальные нормативные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании. Основные из них названы в ФЗ от 6 октября 2003 г.:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

—     нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

—     правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Понятие юридической экспертизы муниципальных правовых актов можно охарактеризовать как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.

Принципы юридической экспертизы муниципальных правовых актов:

1) законность;

2) обязательность проведения;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов;

4) планомерность;

5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения;

6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов;

7) компетентность лиц, проводящих юридическую экспертизу;

8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами;

9) соблюдение требований юридической техники.

Институт юридической экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. В муниципальных образованиях создана постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе юридической экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:

анализ вида правового акта,

изучение целей и задач, предмета правового регулирования,

исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),

рассмотрение положений (норм) правового акта,

анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).

Юридическая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления и привести к правоприменительным ошибкам.

Необходимо также текущее и перспективное планирование юридической экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.

Приступая к работе над поступившим на экспертизу проектом муниципального правового акта, необходимо ответить на ряд вопросов:

- действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на муниципальном уровне, имеются ли отсылки к предполагаемому муниципальному правовому акту в законодательстве, уставе муниципального образования и отсутствуют ли действующие правовые акты, уже урегулировавшие данные правоотношения;

- входит ли решение данного вопроса в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного издавать муниципальный правовой акт, проект которого рассматривается;

- есть ли необходимость до принятия муниципального правового акта изучить результаты опроса общественного мнения и необходимые статистические данные;

- какие правовые цели преследуются изданием нового документа;

- какие действуют нормативные правовые акты федерального и регионального уровней по данному вопросу либо по аналогичным вопросам;

- какова практика применения имеющихся правовых актов по данному вопросу, в том числе и аналогичных муниципальных правовых актов других муниципальных образований;

- компетенцию каких должностных лиц затрагивают нормы муниципального правового акта и проведено ли согласование представленного проекта с этими должностными лицами;

- каковы возможные последствия действия будущего муниципального правового акта: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие;

- какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов необходимы для реализации положений муниципального правового акта, проект которого рассматривается, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам?

Для ответа на эти вопросы эксперт как минимум должен владеть системным, сравнительно-правовым и формально-юридическим научными методами.

Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений.

Правовая оценка представляет собой проверку соответствия положений проекта нормам Конституции, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования и другим муниципальным правовым актам большей юридической силы, принятым по данному вопросу, а также соответствия требованиям, предъявляемым к форме проекта муниципального правового акта и прилагаемым к нему документам, правилам юридической техники, закрепленным в соответствующих положениях, правилах и т.п. Здесь также применяется системный формально-юридический метод научных исследований.

В свою очередь, согласно ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" кроме Конституции Российской Федерации муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Также важным этапом является проверка соответствия рассматриваемого проекта муниципального правового акта муниципальным правовым актам большей юридической силы.

Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает в качестве актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов – устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), из чего следует, что положения исследуемого проекта муниципального правового акта не должны противоречить уставу муниципального образования или решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), при выявлении противоречий они должны быть устранены еще в процессе подготовки данного акта либо должен быть поставлен вопрос о необходимости отклонения проекта муниципального правового акта, если выявленные противоречия устранить невозможно.

После установления отсутствия в проекте муниципального правового акта противоречий нормативным актам большей юридической силы или их устранения (при наличии) можно приступить к проверке соответствия исследуемого проекта требованиям юридической техники.

При подготовке проектов муниципальных правовых актов требования юридической техники связаны с выбором формы муниципального правового акта, наличием необходимых реквизитов, правильностью построения и оформления текста муниципального правового акта, грамотностью, ясностью языка проекта муниципального правового акта, однозначностью содержащихся в нем терминов и понятий.