Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых федеральными органами государственной власти Российской Федерации

Право рождается на различных этажах публичной власти. В этом процессе активно участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органы местного самоуправления.

В основу разделения нормотворческой компетенции меж­ду федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органами местного самоуправления положены предметы ведения, которые установлены для Российской Федерации и ее субъектов Конституцией Российской Федерации, внутригосударственными договорами, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конститу­циями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Государство в лице своих федеральных органов власти (Прези­дента Российской Федерации, Федерального Собрания Россий­ской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных органов государственной власти) осуществляет нормотворчество по вопросам, отнесенным к ее исключительному ведению, и по предметам совместного ведения России и ее терри­ториальных единиц.

Перечень предметов исключительного ведения содержит ста­тья 71 Конституции Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закреплены в статье 72 Конституции Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации и предметам сов­местного ведения ее с регионами принимаются:

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

нормативные правовые акты Президента Российской Федера­ции;

 нормативные правовые акты Правительства Российской Феде­рации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти;

нормативные правовые акты иных федеральных органов госу­дарственной власти.

Нормотворческая компетенция Президента Российской Федерации.

 В системе субъектов нормотворчества особая роль Президента определяется его правовым статусом. Он, осуществляя полномочия федеральной государственной власти на всей территории страны, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Компетенция главы государства внутри страны и в междуна­родных отношениях определены Основным законом России, фе­деральными конституционными законами и федеральными зако­нами.

 Президент Российской Федерации издает указы и распоряже­ния по вопросам, отнесенным к его компетенции. Эти документы обязательны для исполнения на территории всей страны.

Как и все иные нормативные акты, они не должны противоре­чить Конституции, федеральным конституционным законам и фе­деральным законам.

Указы главы государства могут быть нормативными и носящими индивидуальный характер. Первые вводят в действие разного рода положения, инструкции, статуты, концепции, регламенты и т. д.

По данным отдельных исследователей до 75% указов, изданных главой государства, являются нормативными.

Указами Президента восполняются также законодательные пробелы, имеющиеся в правовой базе сферы внутренних дел. Гла­ва государства обеспечивает необходимую упорядоченность и оп­ределенность общественных отношений в условиях нормативного вакуума путем активизации законотворческого процесса.

  Помимо нормативного правового регулирования различных вопросов, относящихся к предметам ведения федерального уровня и к предметам ведения уровня совместного с субъектами Российс­кой Федерации, Президент компетентен реализовывать и ряд дру­гих нормотворческих функций, а именно:

вносить законопроекты в Государственную Думу Федерально­го Собрания Российской Федерации;

подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы;

вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым Госу­дарственной Думой Российской Федерации;

отклонять принятые ею и одобренные верхней палатой российско­го парламента федеральные конституционные и федеральные законы в случае их несоответствия Конституции и действующему законодатель­ному фонду России, при необходимости создавать комиссии с участием обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;

отменять акты Правительства Российской Федерации, противо­речащие Конституции РФ, федеральному законодательству и международным обязатель­ствам страны (ст. 111 Конституции);

  по тем же причинам приостанавливать действие актов, изданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85 Конституции РФ).

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 3 августа 1996 года №413-рп во изменение пункта 10 установлено, что внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Правовое управлениесоздано для правового обеспечения деятельности Управления делами Президента Российской Федерации. Правовое управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами правового управления являются правовое обеспечение деятельности Управления делами Президента Российской Федерации, осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию Управления делами Президента Российской Федерации, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

 Правовое управление Управления делами Президента Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

- подготавливает либо участвует в подготовке (анализирует, осуществляет правовую экспертизу) проектов федеральных законов, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, других нормативных правовых актов, разрабатываемых Управлением делами Президента Российской Федерации;

- проводит правовую экспертизу проектов приказов, распоряжений и других нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации, включая проверку на наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

- подготавливает самостоятельно или совместно с другими самостоятельными подразделениями предложения об изменении или отмене (признании утратившими силу) приказов и других нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации;

- подготавливает самостоятельно или совместно с другими самостоятельными подразделениями заключения по проектам нормативных правовых актов, поступающим в Управление делами Президента Российской Федерации;

- визирует проекты нормативных правовых актов и заключения, представляемые на подпись Управляющему делами Президента Российской Федерации;

- проводит правовую экспертизу проектов договоров, заключаемых Управлением делами Президента Российской Федерации;

- принимает в установленном порядке участие в согласовании сделок подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации организаций по вопросам, относящимся к компетенции Правового управления;

- принимает участие в разработке предложений по совершенствованию государственного управления в сфере деятельности Управления делами Президента Российской Федерации и по уточнению полномочий Управления делами Президента Российской Федерации;

- обобщает совместно с другими самостоятельными подразделениями практику применения законодательства Российской Федерации, разрабатывает предложения по его совершенствованию и вносит их на рассмотрение Управляющего делами Президента Российской Федерации;

- участвует в проводимой самостоятельными подразделениями работе по отбору и направлению нормативных правовых актов Управления делами Президента Российской Федерации на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

- редактирует проекты нормативных правовых актов;

- подготавливает для издания сборники и собрания нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Управления делами Президента Российской Федерации;

- участвует в подготовке проектов международных договоров, по поручению Управляющего делами Президента Российской Федерации проводит правовую экспертизу проектов международных договоров;

- запрашивает у самостоятельных подразделений и организаций, входящих в систему Управления делами Президента Российской Федерации, в порядке, установленном Управлением делами Президента Российской Федерации, справки и другие документы, необходимые для выполнения своих обязанностей;

- осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации подведомственными Управлению делами Президента Российской Федерации организациями, в том числе путем проведения проверок, в части вопросов, относящимся к компетенции Правового управления;

- привлекает с согласия руководителей самостоятельных подразделений Управления делами Президента Российской Федерации федеральных государственных гражданских служащих этих подразделений для подготовки проектов нормативных правовых актов, а также для разработки и осуществления мероприятий, проводимых правовым управлением в соответствии с возложенными на него задачам и полномочиям.

Нормотворческая компетенция Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии с Конституцией России Федеральное Собра­ние является парламентом страны, представительным и законода­тельным органом Российской Федерации.

Парламент в России выполняет четыре функции: представи­тельную, контрольную, политическую и законодательную[1].

Наиболее значимой и объемной по своему содержанию являет­ся законодательная функция, в реализации которой кроется основ­ное назначение российского парламента. Только представительная власть государственного уровня имеет право принимать федераль­ные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют верховенство в правовой системе всей страны.

И здесь парламент независим, он вправе принять либо откло­нить любой проект закона в границах ведения Российской Федера­ции и предметов ее субъектов.

Выделяются два основных направления законотворческой де­ятельности представительного органа:

принятие (изменение) законов, непосредственно предусмот­ренных Конституцией Российской Федерации (федеральные кон­ституционные законы и федеральные законы);

принятие (изменение, признание утратившими силу, приос­тановление действия) законов, издание которых обусловлено реа­лиями общественной практики.

По этим направлениям Федеральным Собранием проводится большая законотворческая работа. На сегодняшний день приняты практически все федеральные конституционные законы, за исключением Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании». Сформи­рована законодательная база по всем основным отраслям права.

Законодательная функция парламента реализуется с участием обеих палат.

Нижняя рассматривает проекты законов, внесенные субъекта­ми законодательной инициативы, и по результатам этой работы на пленарном заседании принимает одно из следующих решений:

возвратить законопроект инициатору в силу несоответствия его содержания статье 104 Конституции и Регламенту Государс­твенной Думы;

одобрить федеральный конституционный закон или принять федеральный закон и направить его для рассмотрения в Совет Фе­дерации;

отклонить закон и возвратить его субъекту законодательной инициативы.

Совет Федерации рассматривает законы, одобренные или приня­тые Государственной Думой. По результатам на заседании Совет Федера­ции принимает одно из следующих решений:

одобрить закон и отправить его на утверждение Президенту Российской Федерации;

отклонить закон и возвратить его в Государственную Думу;

отклонить закон с созданием совместно с Государственной Думой согласительной комиссии для преодоления возникших раз­ногласий.

Изначально законопроекты вносятся в Государственную Ду­му. Правом внесения или правом законодательной инициативы об­ладают Президент, Правительство, члены Совета Федерации, депу­таты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Инициировать законотворческий процесс также могут Консти­туционный Суд России, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд страны, но только по вопросам их деятельности.

Право законодательной инициативы реализуется в момент вне­сения в Государственную Думу:

проектов федеральных конституционных и федеральных за­конов;

законопроектов о внесении изменений в действующие нор­мативные акты страны и законы РСФСР, федеральные конститу­ционные и федеральные законы, либо о признании этих докумен­тов утратившими силу, либо о приостановлении их действия;

законопроектов о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР:

поправок к законопроектам.

Законотворческая практика последних лет свидетельствует, что из числа принимаемых Федеральным Собранием законов l/3 вносится Правительством России, чуть свыше четверти — депутатами и членами парламента.

Поступившие в Государственную Думу законопроекты рас­сматриваются в порядке, установленном  Регламентом нижней палаты.

Изучение проектов законов депутатами осуществляется в трех чтениях, за исключением проектов федеральных законов о бюджете России на очередной финансовый год, и проектов фе­деральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны на тот же период, которые рассматриваются в че­тырех чтениях.

По результатам обсуждения в первом чтении Государственная Дума может:

1)        принять или одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

2)        принять или одобрить закон, за исключением проекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов;

3)        отклонить законопроект.

Не принятые или не одобренные альтернативные проекты за­конов считаются отклоненными. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного го­лосования. Его копии направляются ответственными комитетами субъектам, инициировавшим рассмотрение данного проекта.

В случае принятия или одобрения проекта документа в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении обозначает срок представления к нему поправок. Это, как правило, не менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов менее 30 дней.

Поправки к данному законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения конкрет­ными статьями, либо в виде предложений об исключении опреде­ленных слов, пунктов, частей или целых статей законопроекта.

Эти поправки вправе вносить субъекты законодательной ини­циативы, указанные в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект на­правляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий, выработки правильной взаимосвязи статей, для ре­дакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесен­ными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чте­нии. В обязательном порядке в данной работе участвует Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Третье чтение законопроекта осуществляется для голосования в целях его принятия в качестве закона.

На этом этапе не допускается внесение в него поправок и воз­врат к его обсуждению полностью или частично.

Но и на уровне третьего чтения законопроект может быть от­клонен депутатами нижней палаты. Как и при первом чтении, ре­шение об этом оформляется постановлением без дополнительного голосования.

После одобрения федерального конституционного закона либо принятия федерального закона по предметам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, документ направляется на рассмот­рение в Совет Федерации.

Процедура рассмотрения проекта законодательного акта в верхней палате парламента подчинена Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятому постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ.

Здесь все происходит по аналогии с работой в нижней палате. Проект закона рассматривается на заседании, а по результатам его чтения члены Совета Федерации принимают решение: одобрить либо отклонить.

В последнем случае палаты могут создать согласительную ко­миссию для преодоления возникших разногласий, после чего фе­деральный закон подлежит повторному рассмотрению Государс­твенной Думой.

Если в течение 14 дней проект не был рассмотрен Советом Фе­дерации, то он считается одобренным.

И только после этого он направляется Президенту для подписа­ния и обнародования.

Решения палат Федерального Собрания по результатам рассмотрения законопроектов и законов оформляются постановлениями, которые могут приниматься и по другим вопросам, относящимся к ведению палат. Некоторые из этих постановлений носят пограничный с нормотворческими решениями характер.

Так, Совет Федерации своими постановлениями утверждает (не утверждает) указ Президента Российской Федерации о вве­дении чрезвычайного положения и разрешает (не разрешает) использование Вооруженных Сил России за пределами ее тер­ритории. По сути в этих случаях дается согласие на продолжение действия нормативных актов, принятых Президентом Российс­кой Федерации.

Государственная Дума принимает постановления об амнистии, нормы которых рассчитаны на достаточно неопределенный круг лиц, хотя и исчерпывают себя однократным применением.

Нормотворческая компетенция Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации является коллегиаль­ным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в нашей стране.

Его полномочия как высшего исполнительного органа государс­твенной власти, порядок образования и деятельности определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

 Для решения поставленных задач Правительство Российской Федерации наделено возможностью правового регулирования эко­номических, социальных и других процессов.

На основании и во исполнение Основного закона страны, фе­дерального законодательства и нормативных указов Президента Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме поста­новлений Правительства Российской Федерации. И наоборот, акты, не имеющие нормативного характера, издаваемые по оперативным и другим текущим вопросам, имеют форму распоряжений.

В постановлениях прописывается обязательный механизм реа­лизации государственной политики. Если взять, к примеру, сферу внутренних дел, то Правительство Российской Федерации через собственное правовое регулирование:

направляет работу федеральных органов исполнительной влас­ти в сфере внутренних дел, формирует механизм их координации и взаимодействия;

определяет порядок реализации законодательных норм, регули­рующих сферу охраны общественного порядка и борьбы с преступ­ностью;

регламентирует процесс выполнения отдельных функций госу­дарственного управления в сфере внутренних дел;

устанавливает ресурсные параметры деятельности органов внут­ренних дел и решает целый комплекс других вопросов.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

  Важным направлением работы главного органа исполнительной власти является участие в законодательной деятельности государства.

Ему принадлежит право законодательной инициативы в Феде­ральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в его нижнюю палату.

Правительство также вправе в соответствии с Регламентом Думы вно­сить поправки к законопроектам, находящимся на ее рассмотрении.

Разрабатываемые Правительством проекты законов по предме­там совместного ведения России и ее субъектов в обязательном по­рядке направляются им в органы государственной власти регионов страны.

Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обя­зательств государства и на те законопроекты, которые предусматри­вают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Правительственное заключение по тому или иному законо­проекту направляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу в течение одного месяца, начиная с дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с инициатором законопроекта этот срок может быть продлен.

Также Правительство может направлять в палаты парламента Российской Федерации официальные отзывы о рассматриваемых ими федеральных законах и законопроектах. Его мнение, выражен­ное в такой форме, подлежит обязательному оглашению или рас­пространению на заседаниях обеих палат.

  Кроме того, Правительство Российской Федерации:

1) вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие в случае противоречия федеральному законодательству;

 рассматривает проекты нормативных актов Российской Фе­дерации, представленные ему федеральными органами исполни­тельной власти;

рассматривает нормотворческие предложения законодатель­ной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения государства и по предметам его совместного ведения с регионами;

направляет в органы государственной власти проекты своих постановлений по предметам совместного ведения;

вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия региональных законодательных ак­тов в случае их противоречия Конституции, конституционным и федеральным законам, международным обязательствам Российс­кой Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина.

Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти

Современную систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

 Среди федеральных органов исполнительной власти, являю­щихся субъектами нормотворческой деятельности, особое место принадлежит Министерству юстиции России.

Помимо правового регулирования своей сферы деятельности и ряда иных полномочий, присущих любому федеральному органу исполнительной власти, Минюст России:

дает разъяснение о применении Правил подготовки норматив­ных актов федеральной исполнительной власти и их государствен­ной регистрации;

по поручению Правительства разрабатывает и представляет ему планы и предложения о приоритетных направлениях его законо­проектной деятельности;

проводит юридическую экспертизу проектов концепций и техничес­ких заданий на разработку федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства;

проводит юридическую экспертизу проектов нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рас­смотрение Президенту и Правительству;

осуществляет антикоррупционную экспертизу: федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, разра­батываемых федеральными органами исполнительной власти, ве­домственных правовых актов, в нормативе, затрагивающем права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающем правовой статус организаций или имеющем межведомственный характер, концепций и технических заданий на разработку проек­тов федеральных законов в общем, и тех, на которые должен быть дан правительственный отзыв и заключение, а также внесены поп­равки;

обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов конституционных и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение данной деятельности;

координирует работу федеральной исполнительной власти по под­готовке предложений к проектам планов законотворческой деятель­ности Правительства, а при необходимости дает правовые заключе­ния о целесообразности разработки того или иного законопроекта;

осуществляет государственную регистрацию нормативных ак­тов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и граж­данина, устанавливающих правовой статус организаций или имею­щих межведомственный характер;

ведет в установленном им порядке государственный реестр нор­мативных актов Российской Федерации;

осуществляет проверку деятельности федеральных органов ис­полнительной власти по отбору нормативных актов, подлежащих государственной регистрации; ведет контрольные экземпляры ак­тов, подлежащих государственной регистрации;

обобщает практику государственной регистрации правовых актов федеральных властей, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организа­ций или имеющих межведомственный характер, по поручению Пре­зидента и Правительства представляет им требуемую информацию;

проводит юридическую экспертизу региональных нормативных ак­тов на предмет их соответствия Конституции Российской Федера­ции и федеральным законам;

осуществляет их государственный учет;

организует регистрацию уставов муниципальных образований и актов местных органов власти о внесении изменений в эти уставы;

участвует в организации работы по систематизации законода­тельства Российской Федерации и подготовке Свода законов Рос­сийской Федерации.

---

[1]См. об этом: Парламентское право России / под ред. Т. Я. Хабриевой. — М., 2003. С. 47—53; Булаков О. П.. Рязанцев И. П. Парламентское право. Kуpc лекций. М., 2007. С. 18.