5. Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации

В условиях федеративного государства, каковым является Российская Федерация, в систему законодательства входят соответственно федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов России. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой системе законодательства.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов государс­твенной власти субъекта Российской Федерации по предметам сов­местного ведения, осуществляемым данными органами самостоя­тельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим вопросам субъекты Российской Федерации осущест­вляют самостоятельное правовое регулирование. Систему их собс­твенных нормативных правовых актов в этой связи составляют:

конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;

законы субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты высшего должностного лица субъек­та Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты исполнительных органов государс­твенной власти субъекта Российской Федерации.

Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках юридической экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.

Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.

При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская газета", "Парламентская газета". В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, "Вестник мэра и правительства Москвы", "Ведомости Московской городской думы". В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы "Гарант", "Консультант", "Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками.

Начинать проведение юридической экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта.

Ст. 72 Конституции РФ определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция - сфера ведения (например, установление государственного языка и др.).

Таким образом, начинать юридическую экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве". В соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат - это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом субъекта РФ правомочно.

Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.

При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ).

В случае же обнаружения коллизий, т.е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:

1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;

2) приоритет специальной нормы перед общей;

3) приоритет нормы, принятой позднее.

Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их юридическая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства. Например, не существует федерального закона, регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое законодательство существует, например Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г. N 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге". Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области использования информации и др.

Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники. Законодательная техника - это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием.

Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта.

Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.

В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части.

Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др.

Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий. Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с юридической экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов - это исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных последствий их принятия и реализации.

В региональных законах в зависимости от обязательности проведения экспертизы выделяются два вида - обязательная и факультативная.

1. Обязательная экспертиза императивно предусматривается законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие виды:

1.1. Юридическая экспертиза - это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной степени детализации. Так, Законом Тамбовской области "О правовых актах Тамбовской области" предусмотрено, что она проводится в срок не более 7 дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской областной Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит обязательному рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По Закону Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической, антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней. Во многих других региональных Законах юридическая экспертиза также предусмотрена. В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно участие юридических служб нормотворческих органов области.

Наиболее детально данный вопрос регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа. Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения: 1) соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие; 2) соблюдения внутренней логики законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно и даны рекомендации по их устранению; 3) соотношения проекта с признаваемыми Россией международными правовыми актами; 4) обоснованности выбора вида акта; 5) необходимости и достаточности нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных отношений; 6) обеспеченности проекта финансовыми, организационными и иными ресурсами; 7) наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов; 8) соблюдения правил оформления законопроектов; 9) полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта. Ответственный комитет вправе принять решение об отклонении законопроекта только в случае, если: а) регулируемые им вопросы не отнесены к ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации и автономного округа; б) он противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству автономного округа; в) законопроект внесен с нарушением требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют такие основания. Заключения на законопроект вносятся вместе с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект выносится вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного округа и заключениями федеральных органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства (ст. 31).

Особенностью Закона Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением проектов, затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до внесения в областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации или в сети Интернет разработчиками проектов и (или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей законодательной инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов Брянской областной Думой.

В некоторых республиках предусматривается обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики" (глава VI). Проекты актов народного собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном органе Министерства юстиции РФ, по результатам которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней по проектам иных актов, составляется заключение о соответствии положений проекта нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", а также если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или) республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку разработчику.

Проекты нормативных правовых актов республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента, Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24).

В других республиках данный вопрос также регулируется, но менее детально. Достоинством Закона Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" (ст. 22) является то, что он предусматривает создание согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении нормативных правовых актов.

1.2. Лингвистическая экспертиза - это исследование, направленное на оценку текстов проектов правовых актов на предмет их соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, устранение орфографических, пунктуационных ошибок. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам во многих субъектах РФ.

1.3. Антикоррупционная экспертиза первоначально была предусмотрена Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" для выявления коррупциогенных факторов. Позже в законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области "О противодействии коррупции во Владимирской области" (ст. 6) регулируется, что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между нормами создают для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты в Рязанской области, в Мурманской области. В других субъектах РФ проведение обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о нормативных правовых актах, в Законах о противодействии коррупции.

2. Факультативная экспертиза диспозитивно регулируется региональными законами и проводится только в случае, когда правотворческий орган принимает решение о ее проведении.